“38号文件”之所以得到贯彻，很大程度上是因为满足了实力强大的利益集团的需求，因而能够得到它们的推动；而“36条意见”却是要打破现有的利益格局，从前的拥护者恐怕会变成反对者茂化实华与中石化的对峙在23日有了结果。前者一度停产三个多月，因为它买不起后者“按市场定价”的原料，也无法在市场上找到替代的供应商；后者也有说法：价格不是自己随便定的，而是在市场中形成的，降价岂不是要亏本？问题在于我们的石油石化市场能否产生市场价格？这就要看这个市场是不是自由竞争了。

前些日子北京一些著名专家学者就此案例举办了关于石油体制改革的学术研讨会。在会上，经济学家盛洪将我国目前石油石化产业格局诊断为“缺乏管治的行政性垄断”，药方是能拆分的环节就拆分，无法拆分的环节就加强管制。中石化发言人作了回应：涨价是因为茂化实华不再是自己的下属企业，当然要它给比原来高的市场价。而盛洪的回应是，中石化能够进行歧视性定价，就足以证明他们拥有垄断地位，并且正凭借这种地位把垄断延伸到下游，进行纵向一体化的垄断；在这一事件中，其中一方具有垄断性质，就破坏了市场的定价机制，因为没有竞争。在这种市场失灵的情况下，企业单方面改变价格就不是“正常的市场行为”，价格只能由政府来监管。

石油是战略资源，不同于一般商品，但这不能够成为由几大集团纵向一体化垄断石油上下游的产业格局的理由。美国有4000多家企业在世界各国投资石油产业，包括石油勘探与开采，国家所获油源定然比只靠两三家企业丰厚。况且这两三家是因可以轻易获得高额垄断利润而缺乏进取精神的国企，其身份还有可能是对外合作中的不利因素：让人忽略其市场动机、防范其国家战略目的。

在石油战略储备投入的问题上，三大集团可能不愿意作更多贡献。在他们看来，让自己这样已经为国家财政作出了巨大贡献的纳税大户再为国家石油战略储备出钱不合理，除非让他们不上缴一部分利润，战略储备应该国家投资--这时候，他们把自己当成了一般的公司，忘记了省下过多少关乎矿产资源的税费成本。由于三大企业垄断了石油天然气矿权，却经常“占而不采”，已经违反了《矿产资源勘查区块登记管理办法》中关于最低勘查投入的规定：我国已登记的石油勘探面积400多万平方公里，年勘探投入却只有标准要求的一半左右。而有资金和动力的其他国有企业和民营企业，却又被排除在勘探和采油领域之外，使得在国内勘探和开发新的油田进展缓慢。垄断反倒加剧了石油资源的供给不足。

1999年5月，由国家经贸委起草，国务院办公厅转发《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》(简称“38号文件”)之后，形成了今天石油石化市场的格局。在这之前，“截止到1998年底，我国共有各类炼油厂220个，其中年加工能力100万吨以下的小炼油厂166个”(见该文件)。在该文件打出取缔非法采油、清理整顿小炼油厂、加强原油配置管理、成品油集中批发、规范成品油零售市场……的组合拳过程中，中石油、中石化被给予了成为垄断者的机会。机会来自于一个“可”字：“对石油集团、石化集团以外经清理整顿合格的成品油批发企业，可由石油集团、石化集团依法采取划转、联营、参股、收购等方式进行重组”。这一条只是行政指导，而“可”字又意味着它是非强制性规定，被授权主体拥有作与不作的选择权。但对于有着经济利益冲动与行业监管权的主体来说，选择什么、如何实现它的选择就不再是悬念了。为了控制地方炼油厂卖油，两大集团在这些企业都设有办事处和驻厂监管人员，还通过铁道部下了一个命令：没有他们同意盖章，各铁路局不准受理成品油运输业务。如此，在这场博弈中他们获胜尽在意料之中，行政性垄断就这样形成了。

今年1月25日发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(简称“36条意见”)，明确提出要允许非公资本进入包括石油在内的垄断领域，这无疑是令人振奋的好消息。但能否就此打破石油石化产业的垄断局面呢？恐怕并非一蹴而就。从根本上说，两个文件既不是法律也不是行政法规，而是产业政策，即行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内所作出的指导、劝告、建议等意思的表示。行政指导本身不具有国家强制力，它的执行力来自被指导者的认同与推动、来自体系内的层层服从，或者来自与之相对应法律的强制执行力。由此我们可以看到，行政指导比法律法规更灵活，但缺乏的是强制执行力。比如，当年在“38号文件”发布之后被取缔的企业，其被取缔的依据不是该文件本身，而是该文件所援引的环境保护或者矿产资源方面的法律罚则，否则就有违行政处罚原则，虽然当时并没有《中华人民共和国行政处罚法》。同样，违反“36条意见”的行政机关所侵害的相对人也无法援引该意见寻求行政或者司法救济，因为无论行政复议法还是行政诉讼法中，政策都不是裁决依据。“38号文件”之所以得到贯彻，很大程度上是因为满足了实力强大的利益集团的需求，因而能够得到它们的推动；而“36条意见”却是要打破现有的利益格局，从前的拥护者恐怕会变成反对者。那些有意进入石油石化行业的企业，无论国企还是民企都是“36条意见”的推动者，但文件从某种意义上说不如行政权力用起来顺手。

如果说三大垄断集团当年凭借“38号文件”获取了垄断地位有违市场经济原则，那么现在的企业是否可以单借“36条意见”进入石化行业？答案是否定的，因为没有相应的法律保障，没有解决权力管治者的来源问题。没有建立在深入研究行业特点基础之上的、经过民主程序允许多方利益博弈而制定的法律制度，就难以避免因政策的随意性和其在执行力上的软弱而造成的政令不畅。这样说来，石油体制改革虽势在必行，但必须是在我们完成了相关法律的制定、修改、编纂之后。