温家宝总理在政府工作报告中指出，全面落实中央关于振兴东北地区等老工业基地的各项政策措施，研究建立衰退产业援助机制，促进资源型城市经济转型。作为当今经济社会诸多行业发展“动力”，石油产业的发展关系到区域经济的发展，也直接波及到可持续发展和社会稳定。在东北振兴战略给东北地区资源型转型的重大机遇期，衰退产业援助机制的建立将为大庆等石油资源型城市的发展注入新活力。

--石化发展双动力：需求攀升与国外压力

从世界能源消费趋势来看，世界油气消费结构将发生重大变化，发展中国家的消费增长将快于发达国家，在中国能源结构优化进程中，石油消费在能源结构中的比重呈上升趋势。在目前国内石油后备资源不够充足，对石油进口的依存度不断提升的现实条件下，我国石油在提升产量的同时仍存在重大的机遇与挑战。

随着我国国内政策环境的变化增大和石化市场的开放度增加，我国石化产业更将面临空前的冲击。从2001年12月21日起的5年内，我国关于石化产业“入世“的承诺将逐步兑现，包括关税减让、配额限制逐步取消、石油市场准入、吸引外资注入相关产业等政策逐步放宽，将给我国国内尤其是大庆这样的石油生产基地和石化工业区域带来空前的压力。

“入世”伊始，我国的石油工业就被纳入世贸组织的规则体系，按照市场经济的国际规则运作。随着时间推移，我国石油工业的市场化程度将越来越高，政府的干预只能在法律规定的框架内进行。我国的石化工业只有在发展规模、投资趋势、创新能力、企业运行效率等方面具有比较优势，才能在竞争中取胜，劣势企业将被淘汰出局。面临可采资源逐步衰竭、生产技术相对落后的石油生产地区急需“衰退产业援助机制”和自身发展实现转型及长远发展。

--“油城”面临衰退边缘化危机

“油城”大庆为国家的经济发展和社会进步做出了重大贡献。从上世纪60年代开始，大庆油田稳产、高产40年。但是，油田所遵循的自然规律是难以逆转的。截至2003年，油田的可采储量只有5.68亿吨，油田进入特高含水期间。

黑龙江省的石油化学工业是上个世纪依托大庆的油田开发而逐渐发展起来的。目前，已形成以大庆为核心，遍布哈尔滨、大庆、齐齐哈尔、牡丹江和其他地区的石化产业。黑龙江省在振兴东北老工业基地的规划中，将石化产业列为全省的支柱产业。但是，目前石油产量的递减对于城市和区域经济产生了极大影响，也直接波及到经济的可持续发展和社会的和谐发展与稳定。

大庆目前的原油销售产值约为1049亿元，炼油和石化产业的销售产值约为520亿元，与石油化工相关联的产业年产值在100亿元左右。炼油和石油化工是大庆仅次于油田的第二支柱产业。2003年，大庆原油加工量为1100万吨，占全国原油加工量近5%，居全国第七位。2003年，大庆乙烯的产量为50.8万吨，生产能力由上个世纪90年代的15%下降到8%。由于大庆市石化产业下游产品的产量、品种生产能力相对比较低，给大庆市石化工业的进一步发展增加了难度。

有关专家指出，在资源逐步衰竭的同时，大庆面临着资源、环境、社会诸多方面的问题。据统计，由于产业结构失衡、石油产量下降，“十五”期间大庆仅由于石油产量下降就导致工业增加值减少20亿元以上；由于资源开发与环保脱节导致生态环境恶化，石油勘探开发造成的区域地下水位下降，形成大面积区域降落漏斗，地下水体污染、植被破坏，对居民健康产生不良影响；由于产业衰退，产量下降，企业富余人员、下岗职工增多、新生劳动力得不到妥善安置，造成经济、社会问题相互交叠，甚至出现矛盾激化、社会不安定的隐患。

--衰退产业援助机制势在必行

国家在“十一号文件”和最近召开的十届全国人大三次会议上都提出，要研究建立衰退产业援助机制，推动东北老工业基地振兴，促进资源型城市经济转型。黑龙江省政府发展研究中心研究员陈金建议，国家应当加快研究相关支持援助机制，加强资金和政策支持，防止大庆这样的典型资源性城市由于资源衰退而走向衰败。

专家建议国家应当在建立衰退产业援助机制时，针对推动石油产业可持续发展的实际需要，给予相应的资金、政策支持。

一、建立原油开采企业反哺机制。从处于高产、稳产期油田实现的利润中提取一定比例，建立石油生产补偿基金，用于大庆油田的转产补贴；对于面临资源枯竭的大庆，要集中力量实施特殊被扶持政策，培育石化产业和其他非油产业，促进城市转型。一是设立替代产业发展基金；二是加大国家转移支付力度，扶持资源衰竭地区发展替代产业；三是从上缴国家的矿产资源补偿费中提取部分返还给资源衰竭地区。

二、增加再就业资金投入。建议国家加大调整财政支出结构的力度，增加对衰退产业集中地区再就业资金的拨付额度，建立政府再就业资金。在开发公益性岗位、再就业培训、劳动力市场建设等方面，给予必要的资金支持。政府有关部门应当采取有效措施，减轻企业负担，尽快剥离企业的社会职能，提高发展活力和后劲。

三、在生态环境建设方面给予支持，建立资源衰退地区环保与土地复垦保证制度。由于以往很长时期内的资源开采，资源型城市和地区的生态环境上都存在着不同程度的破坏。以资源衰竭的油田为例，国家应当将不适宜耕种的土地纳入退耕还林、还湿、还草规划，在资金和项目上予以重点支持；在尚未造成严重后果的地区，尽早实施绿色油田、绿色油城制度，落实“开发与保护并重”和“谁污染谁治理”、“谁治理谁受益”等有关政策。

四、减轻资源衰退地区开采企业的负担。建议国家尽快制定切实可行的扶持政策，参照国际惯例和一般工业企业水平，对于资源衰竭地区统筹合理税赋，切实减轻相关产业的开采负担，并扶持其下游产品加工企业和替代产业的发展，以实现衰退产业的长期可持续发展。