走节约能源资源的道路已经成为中国经济发展的战略选择，“十一五”规划提出了GDP能耗下降约20%的具体指标。改变我国倚重资源消费、效益低、消耗高、污染大的传统增长方式，已经成为各部门和地方政府面临的现实问题。面对我国长期的能源资源问题，节能降耗任务十分紧迫。

能源形势仍然严峻

“十五”期间，我国发电能力增长迅速，目前每年新投产的发电装机容量已接近欧洲一个工业化大国的发电能力总量。从全国范围看，电力短缺基本缓解，电力已开始达到供需平衡。今年预计可投产7000万千瓦发电装机能力，电力供需紧张问题将继续缓解。

经过近几年高强度投入，去年底煤炭核定产能已达22.6亿吨，目前在建和规划的项目总规模超过6亿吨，煤炭的生产能力有可能出现超前发展的局面。当前全国煤炭供需基本平衡，但安全生产问题仍然严重，安全整顿和煤炭产量继续扩张形成矛盾。

与此同时，全国范围的天然气、液化石油气等优质能源供不应求。由于国内外油价倒挂，国内炼油企业积极性受到制约，汽柴油等石油产品市场偏紧，仍有出现局部地区供需脱节的可能。

煤炭支撑面临挑战

我国是世界上煤炭占能源比重最高的国家，煤炭生产和消费比重高达76%和68.9%，和世界平均水平(煤炭消费占26.5%)以及工业化国家(煤炭消费占21.4%)的能源结构相差甚远。这使我国能源系统效率明显降低，环境压力巨大。“十五”期间，由于煤炭消费量成倍增加，造成我国二氧化硫的实际排放量明显上升，是大气环境指标没有完成规划目标的主要原因。

世界各主要煤炭生产国的露天矿比重多在60%～80%，而我国露天矿只占不到5%，井工开采煤炭占95%以上，井工矿最深的已经深达1100米。在目前的煤炭产量中，全国符合高产高效矿井条件的产量只有6.35亿吨，能够使用综合机械化采煤设备，年产量300万吨以上的大型、特大型矿井产量仅能达到10亿吨以内；大量煤矿仍然依靠人工或半机械化生产，矿工的劳动强度大，健康保障条件差。因此如果要使我国煤矿百万吨死亡率降到国际一般水平，我国煤炭生产能力的增加将十分困难。

煤矿开采过程还会使矿区周围地面水系枯竭，地下水位大幅度下降。初步研究认为，在山西每开采一吨煤炭，平均造成2.54吨水资源的破坏。这个问题在我国煤炭主产区三西地区(山西、陕西、内蒙古西部)尤为严重，将对这些地方的生态条件造成不可挽回的破坏性影响。

石油进口仍将持续增加

近年来，国内石油产量逐年增加，但远不能跟上需求增长的速度，还将主要依靠进口平衡。

1999年以来，国际石油价格增长了近7倍，目前已在每桶70美元左右维持了9个月。各方估计国际油价有可能继续维持高位震荡。由于石油天然气资源的集中分布和垄断，石油消费方对油价高企难以施加影响。美国的霸权主义中东政策严重影响石油供应安全，特别是亚洲的油气供应安全，也成为推高国际油价的基本因素。我国继续增加石油进口必须承受高油价的不利影响，而且还要在石油战略储备等石油安全措施方面付出更多的代价。

工业能耗占总能耗比重过高

世界各国工业能源消费一般只占能源消费总量的三分之一左右，而在我国，工业能耗占比近70%。许多经济大省工业能耗占比甚至显著高于70%。

2001年到2004年，全国能源消费年均增长率为10.1%，工业部门能源消费年均增长率为12.8%；全国电力消费年均增长率为13%，工业部门电力消费年均增长率为18%。工业部门的能源消费由2000年占全国能源消费的66.58%上升到2004年占68.41%；工业部门的电力消费由2000年占全国电力消费的64.7%上升到2004年占77%。其中冶金、化工、建材、石化等4个高耗能行业的能源消费增长量占工业部门能源消费总增长量的52.2%，电力消费增长量占工业部门全部电力消费增长的48.3%。

各种主要高能耗产品的平均增长速度从“六五”到“九五”期间的8.6%提高到“十五”期间的13.1%，其中钢铁的年均增长速度从6%～7%上升到22.36%。主要高能耗产品对GDP增长的弹性系数也都大幅度提高，从“六五”到“九五”期间平均0.89，提高到“十五”期间的1.38，其中钢铁生产的GDP弹性系数高达2.36，说明“十五”期间经济增长对高能耗产品的依赖程度较以前明显加强，产业重化趋势十分明显。

但我国高能耗产品产量的高速扩张，并没有建立在充分提高技术和效率的基础之上。单位产品能耗和工艺能耗比国际先进水平仍有很大差距。以钢铁行业为例，“十五”期间我国钢铁新增生产能力几乎相当于日本钢铁全部生产能力的两倍，但由于中小高炉比重过大，我国钢铁行业的平均能耗仍然明显高于日本钢铁行业多年前就达到的能耗水平。

实现节能降耗目标须有新举措

“十一五”规划提出了单位GDP能源消费下降20%左右的具体目标。实现节能降耗目标是转变经济增长方式的一个重要标志，也是转变经济增长方式的结果，必须要有新的、重大的、创新性的举措。

首先，中央和国务院各部委要制定实现GDP能耗下降的具体行动计划，用以指导全国的节能降耗工作。各级地方政府要尽快落实节能降耗的目标和具体措施，还要实现节能监测监察，推动企事业单位和社会节能。

其次，应加快对《节能法》的修改完善，为节能降耗工作提供法律保障。建议增加有关制定节能降耗定量目标的条款，同时要明确各级政府对节能工作的具体职责范围，使各条款内容有相应的实施责任人。

在市场经济环境下，还应积极运用各种经济手段，促进节能降耗目标的实现。当前应着重进行的政策措施包括以下几个方面：

尽快调整能源资源生产和消费价格体系。我国的土地、能源和其他矿产资源市场价格过低，排污收费的力度弱。这样的价格体系，促使我国在国际分工中向高资源消耗、高环境代价的低端产业和产品倾斜发展，难以引导对资源的高效利用和环境保护。需要对资源能源价格体系进行重大调整，才能引导现在的能源和资源高消耗型增长方式实现转变。近期要尽快解决电煤价格市场化问题。

利用财税分配政策促进节能。可考虑用有区别可浮动的资源税方式，使特别收益金的收取经常化规范化；同时研究征收水力资源使用税问题。应尽快实现燃油税的征收。从我国煤炭为基础能源的实际出发，还要考虑开征能源税。

要对高效节能新产品的生产或销售过程实行优惠税率，对提供节能服务的企业给予适当的税收优惠，恢复企业合理提取节能奖励基金的财务渠道。

对能源、能源载体和高能耗产品的出口，应该取消各种税费优惠、征收出口税，实行严格配额，以至完全禁止出口。

对不合理的奢侈性能源消费，应开征或调整消费税税率。

在财政经常性预算中，应增加节能支出专项，支持节能科研和技术开发；支持节能示范项目和示范工程以及节能新技术的推广等。通过增加促进节能的财政支出，合理引导产业发展和能源消费。

实行广泛严格的能效标准。能效标准是行之有效的重要节能管理措施，世界各国都很重视。我国目前能效标准的覆盖面小，多为最低能效标准。应该发展超前性能效标准，推动厂商不断提高产品能效标准；并严格制定能效准入制度，从源头抓好能效的提高。

广泛推行能效标识制度，引导消费选择，从需求选择方面对低效耗能产品形成压力。

建立节能降耗工作全面责任分解和考核制度。结合构建经济社会可持续发展综合评价体系和干部实绩考核评价体系，研究建立节能降耗工作指标考核机制，将节能工作逐级分解，明确责任，使GDP能耗下降的目标得到责任落实。建立节能降耗工作评价考核体系，体现科学政绩观。

此外，在节能工作的组织建设、能源统计体系建设方面也需加强工作，以保障节能措施顺利实施，保证实现节能降耗目标的科学性和严肃性。